Наши эксперты Михаил Корнев, руководитель Практики проектного финансирования и ГЧП, советник, и Елена Симонова, юрист Практики проектного финансирования и ГЧП, проанализировали особенности проектов ГЧП в промышленности и инструменты для снижения кредитной нагрузки.
Антироссийские санкции Запада продлятся долго, поэтому необходимо вырабатывать меры суверенного развития страны.
Соглашения о ГЧП (далее – СГЧП) в сфере промышленности рассматриваются как один из перспективных механизмов обеспечения технологического суверенитета. Президента РФ в Закон о ГЧП 8 августа 2024 года были внесены поправки, предусматривающие специальный правовой режим федеральных ГЧП-проектов в сфере промышленности. Цель поправок - расширение перечня механизмов, обеспечивающих технологическую независимость Российской Федерации от иностранных компаний.
В настоящем материале рассмотрим, какие дополнительные опции дает механизм ГЧП российскому промышленному сектору и какие специальные механизмы могут применяться для снижения кредитного давления на проект.
1. Почему объекты промышленности не включены в объекты концессий?
1.1. Особенности публичных полномочий
Концессионные соглашения (далее - КС) являются лидером по количеству заключенных соглашений в сфере ГЧП. По данным Минэкономразвития России по состоянию на 31 декабря 2023 года в России было заключено 4132 КС и всего 53 С ГЧП. Такой выбор инвесторов понятен: именно КС позволяет структурировать проект так,чтобы обеспечить возвратность инвестиций практически в полном объеме даже в случае досрочного прекращения. Банки также рассматривают концессии как достаточно надежный инструмент, обеспечивающий возвратность старшего долга. Почему в таком случае промышленные предприятия не включены в допустимые объекты КС?
КС заключается в целях в том числе эффективного использования публичного имущества. В соответствии с законом о концессиях объекты КС по определению могут находиться только в публичной собственности. При этом в собственности публично-правовых образований могут находиться объекты,необходимые для осуществления публичных функций или обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Поскольку создание и эксплуатация объектов промышленности не является задачей публично-правовых образований (мы не говорим про специфические отрасли промышленности, в которых государство является ключевым интересантом),то представляется логичным то, что они не указаны в перечне объектов КС в Законе о концессиях.
1.2. Возможность сохранения предприятия в частной собственности
Объект КС всегда принадлежит концеденту на праве собственности без каких-либо исключений. СГЧП же позволяет сохранить объект в частной собственности, если объем имущественного участия публичного партнера в СГЧП не превышает объем участия частного партнера. С точки зрения инвестора промышленный объект также может представлять долгосрочный актив, ценность которого сохраняется даже в случае прекращения СГЧП.
Таким образом, обязанность передать предприятие в собственность публичному партнеру может исключить интерес инвестора в заключении КС. СГЧП такого ограничения не содержит, но при этом также позволяет передать предприятие в собственность публичного партнера, если стороны включили в СГЧП такое условие или если объем имущественного участия публичного партнера превышает объем вложений частного партнера.
1.3. Некритичность ограничений бюджетного финансирования
Недавние поправки в Бюджетный кодекс РФ ограничили размер финансового участия дотационных регионов в ГЧП-проектах. Объем денежных обязательств таких регионов по КС и СГЧП может составлять не более 10% от общего ежегодного дохода бюджета. В 2024 году дотации не получат всего 22 субъекта РФ, то есть для большинства регионов ограничение актуально.
Для СГЧП в сфере промышленности такое ограничение может быть не столь критичным. С учетом объективного намерения оставить объект в своей собственности, инвестор не будет требовать финансового участия региона в размере более 50% от затрат по проекту. Сам характер промышленного предприятия предполагает извлечение прибыли от деятельности с объектом СГЧП, которая и должна являться основным источником возвратности инвестиций.
2. Объекты СГЧП в сфере промышленности: проблема квалификации
В соответствии с Законом об СГЧП допустимым объектом СГЧП являются«имущественные комплексы, предназначенные для производства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности». Такой объект был включен в перечень допустимых объектов СГЧП еще в 2016 году. С 19 августа 2024 года вступили в силу поправки, предусматривающие специальный правовой режим федеральных проектов в сфере промышленности.
Какие объекты подходят под определение объектов промышленности для целей Закона о ГЧП? Нужно обратить внимание на следующие моменты.
Что такое имущественный комплекс?
Закон об СГЧП говорит не просто об объекте в сфере промышленности, а об имущественном комплексе.
Правовой статус имущественных комплексов,предназначенных для производства промышленной продукции, может определяться Гражданским кодексом РФ – положениями о предприятии как имущественном комплексе. При это мне ясно, имел ли ввиду законодатель распространение такого сложного правового режима на предприятия как на объекты СГЧП.
Предприятие в соответствии с Гражданским кодексом РФ:
- является имущественным комплексом, используемым для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью;
- в состав предприятия входят все виды имущества,предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания,сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги,а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию,работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания),и другие исключительные права;
- госрегистрация права собственности на предприятие как имущественный комплекс осуществляется после государственного кадастрового учета и регистрации прав на каждый объект недвижимости, входящий в состав предприятия.
Из-за указанных особенностей при структурировании проекта СГЧП нужно с осторожностью подходить к формированию состава объекта СГЧП. Включение всего комплекса имущества в состав объекта СГЧП(объекты недвижимости, инвентарь, сырье, продукция) может сильно затруднить процесс реализации ГЧП-проекта. С другой стороны, включение в состав объекта СГЧП максимального объема имущества позволяет увеличить размер возмещения затрат на создание и эксплуатацию объекта СГЧП за счет бюджетных средств.
Назначение объекта СГЧП «для производства промышленной продукции»
Промышленной продукцией являются «товары, произведенные в результате осуществления деятельности в сфере промышленности» - следует из емкого определения из Закона о промышленной политике. Промышленное производство (промышленность), как определяет Закон о промышленной политике - определенная на основании ОКВЭД совокупность видов экономической деятельности, относящихся к:
- добыче полезных ископаемых (раздел B ОКВЭД);
- обрабатывающему производству (раздел C ОКВЭД)
- обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха (раздел D ОКВЭД);
- водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, ликвидации загрязнений (раздел E ОКВЭД).
Таким образом, к первой по назначению подгруппе допустимых объектов СГЧП относятся имущественные комплексы, предназначенные для производства товаров из указанных разделов ОКВЭД.
Назначение объекта СГЧП «для осуществления иной деятельности в сфере промышленности»
Закон о промышленной политике не определяет термин «деятельность в сфере промышленности», то есть без углубленного анализа понять, что такое «иная деятельность» не удастся. Если «деятельность в сфере промышленности» — это деятельность по производству товаров из указанных разделов ОКВЭД, то «иная деятельность» должна выходить за пределы такого производства.
При квалификации объекта СГЧП через эту подкатегорию нужно быть еще более осторожным, чтобы не натолкнуться на риски несоответствия объекта СГЧП допустимым объектам из Закона об СГЧП.
Можем предположить, что к таким объектам может быть отнесена промышленная инфраструктура — совокупность объектов недвижимого имущества,объектов транспортной инфраструктуры и коммунальной инфраструктуры, необходимых для осуществления деятельности в сфере промышленности.
От объектов, на которых осуществляется производство, промышленная инфраструктура отличается целевым назначением: «иная деятельность» может не и предполагать детальности по производству.
Отдельно отметим, что при квалификации объекта СГЧП через эту подкатегорию нужно будет подтвердить необходимость таких объектов для производственной деятельности. Выработанные в правоприменительной практике подходы к определению технологической взаимосвязи между объектами, вероятно, помогут в разрешении данного вопроса.
3. Федеральный промышленный СГЧП
С 19 августа 2024 года вступили в силу поправки, предусматривающие специальный правовой режим федеральных проектов в сфере промышленности.
Текущая редакция Закона о ГЧП закрепляет фактически 2 вида СГЧП в сфере промышленности в зависимости от уровня их реализации. СГЧП на региональном и федеральном уровнях существенно отличаются. Ключевые особенности отражены в таблице ниже.
Необходимо отметить, что до вступления в силу Закона о внесении изменений проекты СГЧП в сфере промышленности не пользовались большой популярностью у инвесторов.
Таблица 1. Сравнение СГЧП и федерального СГЧП в промышленности.
4. Финансирование проекта СГЧП по льготной ставке
За время разработки данного материала ключевая ставка ЦБ РФ успела вырасти с 19 до 21 процента годовых. Очевидно, что в текущих реалиях проблема привлечения и обслуживания заемного финансирования приобретает критическую актуальность.
Мы проанализировали некоторые представленные на рынке механизмы льготного финансирования, которые могут применяться специально для СГЧП в сфере промышленности.
4.1. Фабрика проектного финансирования
Синдицированный кредит
Программа льготного кредитования проектов в различных секторах экономики «Фабрика проектного финансирования» была утверждена в 2018 году (далее– Программа Фабрики).
В рамках Фабрики используется механизм проектного финансирования инвестиционных проектов в приоритетных направлениях экономики,предусматривающий предоставление денежных средств инициаторам проектов на основании договоров синдицированного кредита, а также применяются иные меры поддержки.
СГЧП в промышленности потенциально соответствуют «инвестиционным проектам» Программы Фабрики, так как изначально направлены на создание,развитие или модернизацию и эксплуатацию производственных мощностей и (или)объектов инфраструктуры, создание предприятий как имущественного комплекса,создание и (или) внедрение технологий, создание и организацию нового производства продукции, расширение имеющихся производственных мощностей.
Программой Фабрики установлен ряд общих критериев, которым должен соответствовать проект:
- соответствие отраслевым направлениям из приложения к Программе Фабрики, таким как обрабатывающая промышленность,строительство инфраструктуры, создание высокотехнологичных и опытных производств, производство оборонной продукции и продукции двойного назначения и пр.;
- реализация проекта на основе проектного финансирования на территории РФ (финансирование предоставляется на срок не менее 3 лет, источником погашения задолженности являются доходы от эксплуатации финансируемого объекта);
- стоимость проекта составляет не менее 3 млрд рублей;
- не менее 20% финансирования за счет собственных средств заемщика;
- срок финансирования не более 20 лет;
- срок окупаемости инвестиционного проекта не превышает 30 лет.
Для СГЧП также предусмотрены дополнительные требования к содержанию соглашения. СГЧП должен предусматривать следующие условия:
- размер возмещения публичным партнером затрат частного партнера на обслуживание кредита не должен превышать размера фактических затрат на обслуживание кредита (за вычетом выплат по договорам хеджирования риска изменения ставки ЦБ РФ); либо
- предельный размер возмещения затрат частного партнера на обслуживание кредита должен определяться исходя из размера эффективных процентных ставок для заемщика по таким кредитам, рассчитываемых с учетом выплат по договорам хеджирования риска изменения ставки ЦБ РФ;
- получение частным партнером доходов от эксплуатации объекта СГЧП и (или) за счет иных источников, не связанных с получением средств из бюджета, внебюджетных фондов или средств государственных (муниципальных) учреждений.
Технологический кредит
В декабре 2023 года в Программу Фабрики был включен новый механизм поддержки – предоставление ВЭБ.РФ поручительств по «технологическим кредитам». Технологический кредит выдается системно значимой кредитной организацией в целях финансирования проектов технологического суверенитета или структурной адаптации.
Такой механизм мог бы быть востребован инвесторами по СГЧП. СГЧП не предусматривает полной гарантии возвратности инвестиций за счет средств бюджета без риска потери права собственности на объект СГЧП, а банки в этом случае могут требовать дополнительное обеспечение по кредиту, так как бюджетные обязательства могут не покрывать старший долг. Таким обеспечением и могло бы стать поручительство ВЭБ.РФ.
К сожалению, технологический кредит в соответствии с Программой Фабрики не может быть выдан в целях финансирования СГЧП. Таким образом, данный механизм не применим к СГЧП в промышленности.
4.2. Займы Фонда Развития Промышленности (ФРП)
Источники средств ФРП
ФРП является государственным фондом развития промышленности, учрежденным в соответствии со статьей 11 Закона о промышленной политике. ФРП субсидируется из федерального бюджета. Цель субсидий – предоставление фондом займов на финансовое обеспечение проектов исходя из необходимости достижения следующих ожидаемых результатов:
- улучшение условий для создания и развития предприятий;
- сокращение зависимости экономики РФ от импорта критически важных для устойчивого развития продуктов, оборудования и технологий.
Критерии отбора получателей займов, условия и порядок финансового обеспечения проектов определяются ФРП по согласованию с Минпромторгом РФ,Минэкономразвития РФ и ВЭБ.РФ.
Эффективность предоставления займов ФРП также оценивается по ряду показателей, например, по общему количеству проектов,количеству создаваемых высокопроизводительных рабочих мест.
Программы займов ФРП
ФРП предоставляет займы по нескольким программам, в частности, «производство высокотехнологической продукции с импортозамещающим потенциалом», «внедрение наилучших доступных технологий», «производство комплектующих» и пр.
Процентные ставки и сумма займа зависят от цели использования займа, отрасли производства и варьируются от 3% до 7% и от 10 млн рублей до 5 млрд рублей. Срок займа также зависит от программы и может составлять до 15 лет.
Ограничения по суммам займа по ряду программ могут не позволить профинансировать весь проект полностью. Но в ряде случаев такие займы с учетом низкой ставки облегчат финансовую модель и уменьшат сумму возмещения затрат на создание(реконструкцию) объекта СГЧП.
Таким образом, в условиях высокой ставки ЦБ РФ целесообразно рассматривать займы ФРП в качестве альтернативного источника финансирования отдельных затрат в проектах СГЧП в промышленности. При этом займ ФРП нужно будет в проекте синхронизировать с банковским кредитованием (при наличии), например, в части минимизации риска неполучения займа ФРП, старшинства долга, ограничений на погашение займа по младшему долгу и иным параметрам.
Кластерная инвестиционная платформа (КИП) ФРП
ФРП является оператором программы по льготному финансированию промышленных проектов по производству приоритетной продукции. Льготное финансирование осуществляется за счет субсидирования части процентной ставки по кредиту, предоставленному кредитной организацией. Программа КИП реализуется исключительно в промышленной отрасли для инвестиционных проектов, направленных на производство приоритетной продукции.
Размер кредита составляет от 2 до 100 млрд рублей, но не более 80% стоимости проекта. Размер льготной ставки составляет 0,3 ключевой ставки ЦБ РФ, увеличенной не более чем на 3%, но до 9,3% при ключевой ставке ЦБ РФ 21%. Размер субсидии кредитной организации на компенсацию недополученных доходов определяется исходя из 90% ключевой ставки ЦБ РФ. Период льготного кредитования – с даты заключения кредитного договора до истечения 2 лет с завершения инвестиционной фазы проекта.
Порядком предоставления субсидии предусмотрен ряд требований к инвестиционным проектам, заемщикам и содержанию кредитных договоров.
5. Обеспечение возвратности инвестиций
Основным вопросом при реализации любых ГЧП-проектов, и в отрасли промышленности в частности, является обеспечение возвратности инвестиций частного партнера. Ниже мы проанализировали основные инструменты, которые могут обеспечить возвратность инвестиций в дополнение к стандартной реализации товаров и услуг.
5.1. Финансовое участие публичного партнера
Закон о ГЧП предусматривает 3 формы финансового участия публичного партнера:
- капитальный грант в целях финансирования (финансового обеспечения) части расходов на создание объекта;
- плата публичного партнера в целях возмещения и(или) финансового обеспечения на этапе эксплуатации части расходов частного партнера на создание, эксплуатацию и (или) техническое обслуживание объекта;
- минимальный гарантированный доход (далее – МГД) в целях возмещения недополученных частным партнером доходов от эксплуатации объекта. Фактически выплачиваемый размер МГД не может превышать размер МГД,определенный в СГЧП за вычетом фактически полученных доходов частного партнера от эксплуатации, а также за вычетом доходов в виде субсидий и иных платежей,полученных частным партнером из бюджетов либо от юридических лиц, созданных на основании федерального закона.
Нужно принять во внимание, что если размер финансирования публичным партнером превышает размер вложений частного партнера, то объект СГЧП должен быть передан в публичную собственность, а по федеральным СГЧП в промышленности такое превышение вообще не допускается.
5.2. Заключение офсетного контракта
По офсетному контракту (контракту со встречными инвестиционными обязательствами) инвестор обязуется вложить инвестиции в создание,реконструкцию и (или) модернизацию объекта, используемого для производства товаров или оказания услуг, а государственный заказчик обязуется осуществить закупку товаров или услуг в объеме и по цене, определяемыми в контракте. Срок контракта может составлять до 10 лет, в силу чего в условия целесообразно заложить механизм индексации стоимости единицы товара или услуги.
При параллельном заключении СГЧП и офсетного контракта инвестор обеспечивает гарантированную реализацию произведенной продукции в заранее определенном объеме и по прогнозируемой цене. Но нужно принимать во внимание возможный риск остаться без гарантированного сбыта: СГЧП и офсетный контракт заключаются на основании самостоятельных конкурентных процедур, одновременное заключение контрактов юридически не может гарантироваться.
5.3. Получение статуса «единственного поставщика»
Одним из инструментов, который может облегчить процесс реализации готовой продукции государственным заказчикам, является получение статуса«единственного поставщика». Статус позволяет заключать государственные контракты на поставку продукции без конкурса.
Статус «единственного поставщика» может быть получен, в частности:
- после исполнения инвестиционных обязательств по офсетному контракту (единственный поставщик на региональном уровне);
- в результате заключения специального инвестиционного контракта (СПИК), если стороной контракта является Российская Федерация и при соблюдении ряда условий.
Получение статуса «единственного поставщика» не гарантирует спрос со стороны государственного заказчика: заключение контракта с единственным поставщиком без конкурса является правом, а не обязанностью. Тем не менее, такой статус позволяет не проводить торги, что технически существенно упрощает процесс заключения государственных контрактов.
-min-fotor-bg-remover-20240911162418.png){kind=avatar}
